El título VIII de la Parte I sólo contiene un artículo, y hace referencia a las relaciones de la Unión con los países vecinos. Al respecto se dice que se tratará de establecer un espacio de prosperidad y buena vecindad que se base en los valores de la Unión; y unas relaciones estrechas y pacíficas.
El "entorno próximo" de la Unión es, esencialmente, Europa Oriental, tal vez Rusia, los Balcanes y los países mediterráneos. Aunque se trata de una organización internacional no relacionada con la Unión Europea, es interesante echar un vistazo a la lista de miembros del Consejo de Europa a la hora de imaginar este entorno (aunque habría que extenderlo hacia el sur). En todo caso, es difícil saber hasta dónde abarca exactamente, y qué parte de ese "entorno próximo" podría, en un momento dado, ingresar en la Unión. Hay países que, de acuerdo con el artículo I-1.2, no podrán entrar en la Unión nunca, bien por no pertenecer geográficamente a Europa, bien por no asumir los mismos valores, o por ambas cosas.
Acabo de decir que existen países del entorno que no comparten algunos valores de la Unión: pero pese a esto, las relaciones de vecindad se basarán en los valores de la Unión: lo que abre la puerta para que la Unión aproveche su superioridad económica sobre los países de su periferia para imponer determinados modelos. Lo que a veces puede parecer una buena herramienta (así, Turquía ha eliminado la pena de muerte de su ordenamiento jurídico) puede resultar más discutible si -lo que es práctica común en organismos como el FMI- la relación preferente se condiciona a la liberalización de la economía.
Según el apartado 2 de este artículo, las relaciones con el entorno próximo se articulan a través de acuerdos específicos que pueden incluir derechos y obligaciones recíprocos y la posibilidad de realizar acciones en común. Así, por poner algunos ejemplos, la UE tiene acuerdos de asociación con Israel, Jordania, Marruecos o Túnez, y un Acuerdo Interino de Comercio y Cooperación en beneficio de la Autoridad Palestina; otros se orientan hacia el este, como el Plan de Acción en Ucrania.
Este artículo, en suma, establece las directrices que deben regir la relación de la Unión con sus vecinos. Con esta política se persiguen varios objetivos. En primer lugar, afianzar la influencia de la Unión más allá de sus fronteras; y, al mismo tiempo, asegurar la estabilidad en estas regiones fronterizas. Aunque en principio se configuraba como alternativa a la pertenencia a la Unión, en la práctica no está tan claro que vaya a ser así, como ocurre actualmente con Ucrania, que desde la victoria de Yushchenko solicita su ingreso en la Unión.
escrito el 17.4.05 a las 23:26|
Actos jurídicos de la Unión
La ley europea, que hasta este tratado se ha llamado reglamento, es un acto legislativo de alcance general. Es obligatoria en todos sus términos, y directamente aplicable. La ley se crea de acuerdo con el procedimiento legislativo de codecisión, se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea y, desde ese momento, entra en vigor cuando se haya establecido (si no se ha establecido nada, al cabo de veinte días)
La ley marco europea, hasta ahora directiva, es el otro acto legislativo básico. Se diferencia del reglamento en que obliga al Estado destinatario en cuanto a los fines, pero no en cuanto a los medios; y en que no es directamente aplicable. Es decir, la ley marco vendría a ser un conjunto de instrucciones para que cada Estado cree la norma que considere más adecuada: pero asegurando, en todo caso, que se cumplen los fines que establece. Esa norma estatal se denomina "norma de trasposición", y debe ser promulgada por el Estado en un plazo determinado. Si el plazo termina sin que sea así, los particulares podrán solicitar que se aplique la directiva en la medida en que sea directamente aplicable.
El reglamento europeo es un acto no legislativo de alcance general. Desarrolla, para ejectuarlos, actos legislativos o determinadas partes de la Constitución. Puede ser obligatorio en todos sus elementos o sólo en cuanto a los fines (actuando de modo similar a la ley marco). Pueden emitir reglamentos, en los casos previstos por el tratado, el Consejo, la Comisión y el Banco Central Europeo.
Existe, además, un reglamento europeo delegado, que permite que la Comisión, por delegación de la ley o ley marco y en los términos que ésta establezca, complete o modifique elementos no esenciales de dicha ley o ley marco.
La decisión europea es un acto no legislativo de cumplimiento obligatorio. Puede tener carácter general o estar dirigida a unos destinatarios concretos. Pueden adoptarlos el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión y el BCE. Finalmente, las recomendaciones y dictámenes son actos no legislativos que no tienen poder vinculante. Se diferencian en que las iniciativa para la toma de recomendaciones reside en las instituciones de la Unión (Consejo, Comisión y BCE), mientras que los dictámenes surgen por inciativa de los Estados.
escrito el 13.4.05 a las 19:17|
La ciudadanía europea
El concepto de ciudadanía europea aparece por primera vez en 1992, en el Tratado de Maastricht. Según cierto rumor, se añadió apresuradamente y de forma un poco chapucera, fruto de una queja a última hora de algún Presidente de Gobierno -se dice que Felipe González- que consideraba que el gran desarrollo en el ámbito económico y el escaso avance en lo político podría llevar a fuertes quejas que derivaran, incluso, en una crisis de legitimidad.
Al hablar de ciudadanía podemos referirnos a la ciudadanía debil. En tal caso, nos referimos al sentimiento de formar parte de una comunidad. Cabe preguntarse entonces: ¿qué es ser europeo? Hay respuestas para todos los gustos. Samuel Huntington afirma en su obra El choque de civilizaciones que Europa termina allá donde empieza el cristianismo ortodoxo y el islam: eso implicaría que Grecia no forma parte de Europa, ni las generaciones de musulmanes que desde hace tiempo residen en ciudades europeas. Parecería que sólo cabe crear una identidad por exclusión del otro. Por otra parte, Jurgen Habermas afirma que lo que debe aglutinar a los ciudadanos no es una identidad cultural común, sino unos principios constitucionales que garanticen plenamente sus derechos y libertades.
La discusión sobre la mera existencia de Europa podría llevarnos mucho tiempo. Aquí vamos a centrarnos en el otro aspecto de la ciudadanía, la llamada ciudadanía fuerte, que viene a ser el estatuto del ciudadano, el conjunto de sus derechos y deberes.
El artículo I-10 establece que "toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro posee la ciudadanía de la Unión, que se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla". Es decir, los derechos de ciudadano se adquieren con la nacionalidad del Estado miembro, y por lo tanto no se les reconoce a los extranjeros. El que dependan de la nacionalidad de un Estado lleva a cierta paradoja, ya que podremos encontrar personas que no acceden a la ciudadanía europea pero que, en sus mismas condiciones, sí obtendrían dicha ciudadanía en un Estado diferente, que se rija por otras reglas. O al revés.
La concesión de la nacionalidad depende de dos principios fundamentales, los llamados ius soli e ius sanguini. El primero hace referencia al nacimiento en un Estado determinado (así, por ejemplo, son españoles los nacidos en España si al menos uno de sus padres ha nacido también en España). El segundo hace referencia al árbol genealógico (es español el nacido de padre o madre españoles). En cada Estado se dará una importancia mayor o menor a cada uno de esos dos principios. También existe la Carta de naturaleza, que otorga el Gobierno de forma relativamente discrecional.
La obtención de la nacionalidad en un país implica automáticamente la obtención de la ciudadanía europea.
El artículo I-10 debe completarse con el título II de la parte III (no discriminación y ciudadanía) y el título V de la Carta de Derechos. La ciudadanía, partiendo del artículo I-10, comprende los siguientes derechos:a) de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros
Este derecho también se recoge en el artículo II-105, en los mismos términos. Se añade, además, que se podrá conceder la libertad de circulación y residencia a los extranjeros que residan legalmente en un Estado de la Unión. Una ley o ley marco podrá desarrollar este precepto; además, una ley o ley marco del Consejo, aprobada por unanimidad previa consulta -no vinculante- al Parlamento, podrá establecer medidas relativas a los pasaportes, documentos de identidad, permisos de residencia u otro documento similar.b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado
Supone el derecho a votar y a presentarse como candidato para las elecciones al Parlamento Europeo (artículo II-99) y a las municipales del lugar donde se resida (artículo II-100). Las normas para el ejercicio del derecho de sufragio por europeos residentes en un país que no es el propio se establecerán en una ley o ley marco del Consejo, aprobada por unanimidad previa consulta al Parlamento. El artículo III-126 permite establecer excepciones "cuando así lo justifiquen problemas propios de un Estado miembro".c) de acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sean nacionales, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado
De nuevo, un artículo de la Carta, el II-106, reproduce casi literalmente este artículo. Respecto a su desarrollo, el artículo III-127 establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias en sus ordenamientos internos y llevarán a cabo las negociaciones internacionales oportunas. Una ley del Consejo, aprobada por mayoría cualificada previa consulta al Parlamento, podrá establecer medidas tendentes a asegurar este derecho.
No está muy clara, de todas formas, la importancia que pueda tener este precepto, principalmente debido a la necesidad de que el Estado propio no esté representado en aquel Estado donde se precisa la protección diplomática.d) de formular peticiones al Parlamento europeo, de recurrir al Defensor del Pueblo europeo, así como de dirigirse a las instituciones y los órganos consultivos de la Unión en una de las lenguas de la Constitución y de recibir una contestación en esa misma lengua.
Aquí, realmente, se recogen varios derechos. El derecho de petición permite elevar una sugerencia, una iniciativa, una información, expresar quejas o súplicas. Se entiende que se trata de un mecanismo residual, al que cabe acudir cuando no existe otro específico. Sólo da derecho a una contestación, sin que tenga que concederse aquello que se pida. Aunque el artículo I-10 reconoce este derecho a los ciudadanos, el artículo II-104 lo reconoce también a toda persona física o jurídica radicada en un Estado miembro.
El derecho a recurrir al Defensor del Pueblo se recoge en el artículo II-103; que, como en el caso anterior, amplía su campo de reconocimiento a personas físicas o jurídicas radicadas en cualquier Estado miembro. Cabe alegar este derecho ante casos de mala administración de las instituciones, órganos y organismos, salvo el Tribunal de Justicia en el ámbito de sus funciones jurisdiccionales. El artículo II-101, que regula el derecho a una buena administración, concreta algunos supuestos: la no existencia de audiencia previa, la falta de motivación de las decisiones, la prohibición de acceder a los expedientes que conciernan al administrado.
Finalmente, el derecho de dirigirse a las instituciones y órganos consultivos de la Unión en determinadas lenguas se recoge, también, en el artículo II-101.4, y se explica en el artículo III-128. Así, los órganos a los que se refiere el tratado son el Parlamento, el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros, la Comisión, el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo, el Tribunal de Cuentas, el Comité de las Regiones, el Comité Económico y Social y el Defensor del Pueblo: prácticamente la totalidad de las instituciones de la Unión. Las lenguas que se pueden emplear se recogen en el artículo IV-448.1, que recoge un total de ventiún lenguas. No se recogen las lenguas cooficiales españolas.
El contenido de este derecho no parece ser la facultad de elevar peticiones, sino que se trata de la posibilidad de poder usar estas lenguas cuando, en virtud de otro derecho o en el trascurso de un procedimiento, el ciudadano deba comunicarse con las instituciones.
Además de los derechos ciudadanos aquí recogidos, cabe hacer referencia a otros: principalmente lo que se ha venido a llamar "iniciativa legislativa popular" y que para mí no es más que un derecho de petición a la Comisión, con todo lo que ello implica, entre otras cosas la posibilidad de una negativa por respuesta. Permite que un millón de ciudadanos soliciten a la Comisión "que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requiere un acto jurídico de la Unión para los fines de aplicación de la Constitución". Más sobre la iniciativa legislativa popular aquí.
escrito el 9.4.05 a las 23:39|
Resumen de noticias
Los sondeos en Francia dan un porcentaje de noes del 55% según un sondeo publicado el 3 de abril, el sexto consecutivo según el cual la Constitución sería rechazada. Saltan las alarmas, todos los partidos se ponen a ello. El PSE lanza una campaña para lograr el 'sí' en el referéndum francés sobre la Constitución Europea. Dice el presidente del grupo, el alemán Martin Schulz, que no todo está perdido: "la representatividad de los sondeos que ha publicado los últimos días la prensa francesa y que atribuyen la victoria al 'no' es "nula" porque cerca de la mitad de los encuestados ni siquiera saben de qué trata el referéndum". Pero si aquí en España el noventa por ciento de los ciudadanos no sabía de que iba la Constitución. Recuerdo. Los primeros en Europa en representatividad.
Hay movimiento, y entran en la batalla (electoral) Jacques Chirac y Lionel Jospin, por supuesto en el bando del sí. También aparecerán por la campaña José Luis Rodríguez Zapatero y Miguel Ángel Moratinos, y un grupo formado por unos doscientos cincuenta artistas e intelectuales. Fernando Carbajo, director de la Oficina del Parlamento Europeo en España, echa leña al fuego: "Si Francia vota no en el referéndum constitucional, envenenaría el debate sobre el futuro de la Unión". Borrell reprende a los políticos franceses por "desenchufarse de Europa", y dice que la cosa se remonta nada menos que a 1992, al tratado de Maastricht.
En otros países, también la vida sigue. Holanda se plantea cancelar su referéndum, tres días después del francés, si el "no" es vencedor en el país galo. Curioso, cuanto menos. Es uno de los "escenarios de emergencia" que se prevén. Italia ratifica la Constitución, por vía parlamentaria. Es el primero de los seis países fundadores que la ratifica. En la República Checa, donde la Constitución se votará en referéndum, el presidente Vaclav Klaus ha iniciado su campaña contra la Constitución Europea, me pregunto si con fondos públicos o privados. Y, finalmente, en España ya tenemos los resultados definitivos del referéndum:, que serían:El 58'3% no votó
El 31'3% votó sí
El 7'0% voto no
El 2'5% votó en blanco
El 0'4% votó nulo
escrito el 7.4.05 a las 23:35|
Las bases de la Unión Europea
Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto: se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho
--Declaración de Robert Schuman, 9 de mayo de 1950
Cuentan que tras la Segunda Guerra Mundial se quiso evitar un nuevo conflicto implicando a Alemania y Francia en una misma empresa, que permitiera poner fin a la rivalidad entre éstas y que a su vez pudiera sentar las bases para una integración europea a largo plazo. Ésta fue la propuesta de Robert Schuman, Ministro de Asuntos Exteriores francés, en 1950. Ese mismo año, Francia proponía la creación de una Comunidad Europea de Defensa (CED), una organización de integración política y militar.
En 1951, seis países (Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) firmaban el tratado que creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la CECA, fruto directo de la Declaración Schuman. En cambio, la CED fracasaba totalmente en 1954, rechazada por el propio Parlamento francés. Aquí se anticipa el rumbo que va a tomar la construcción europea: un proceso lento, con fracasos a veces y de carácter esencialmente económico.
A partir de la CECA, la construcción europea avanzará siguiendo dos vectores: la profundización (es decir, las Comunidades asumen más competencias o lo hacen más intensamente) y la ampliación (la entrada de nuevos países). Así, en 1957 se crean la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM) y la Comunidad Económica Europea (CEE). Junto con la CECA, forman las Comunidades Europeas, que se fusionarán totalmente en 1967. En 1986 se firmará el Acta Única Europea, y en 1992 el tratado de Maastricht, que crea la Unión Europea. En 1997, en Amsterdam, se modifican los tratados; y de nuevo en 2000, en Niza. Paralelamente, sucesivas ampliaciones han aumentado el número de Estados miembros de seis a veinticinco. Representantes de estos veinticinco Estados firman en Roma, el 29 de Octubre de 2004, el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, a fecha de hoy pendiente de ratificación.
Toda la construcción europea ha tenido un carácter esencialmente estatal. Ha sido fruto de la iniciativa y reflejo de los intereses de los gobiernos más que los ciudadanos. En este sentido, hasta 1979 no hubo elecciones directas al Parlamento Europeo, hasta 1986 este Parlamento no intervenía en la elaboración de normas, y hasta 1992 no tuvo su opinión carácter vinculante. El escaso interés de la ciudadanía por el proceso de creación de la Unión Europea se refleja en los bajos niveles de participación en las elecciones europeas, y ha sido objeto de interpretaciones muy diferentes.
No obstante, la Constitución, dice el optimista artículo I-1, nace de la voluntad de los ciudadanos (?) y de los Estados de Europa de construir un futuro común. Esto se conoce como doble legitimidad, y se refleja en el sistema de instituciones de la Unión.
El resto del título I es un conjunto de principios generales de carácter muy variado. Así, se hace referencia a los objetivos de la unión (art. I-3), sus valores (art. I-2) y libertades fundamentales (art. I-4); también se hace referencia a las relaciones entre la Unión y los Estados miembros (art. I-5) y dos consideraciones jurídicas muy importantes: la atribución de personalidad jurídica a la Unión y la primacía del Derecho de la Unión sobre el de los estados miembros (incluídas las constituciones). Finalmente se hace referencia a los símbolos de la Unión (art. I-8).
Objetivos de la unión
En una sociedad internacional cada vez más compleja, los Estados pueden observar que no son capaces de alcanzar, por sí mismos, determinados objetivos. La solución es colaborar con otros Estados, creando una organización internacional. Como la soberanía pertenece a los Estados, éstos deben ceder competencias a dicha organización para que tenga algún contenido: y se cederán aquellas que se estimen necesarias para alcanzar los fines que los Estados se han puesto de acuerdo para perseguir en común. Estos fines se establecen en el artículo I-3:
El art. I-7, para hacer a la Unión más operativa y asegurar el alcance de todos estos objetivos, reconoce expresamente su personalidad jurídica. La personalidad jurídica es lo que permite realizar actos eficaces en el mundo del derecho: por ejemplo, permite a la Unión firmar tratados internacionales.
Valores de la Unión
El artículo I-2 habla de los valores de la Unión. La redacción del artículo es un tanto extraña, y debería hacernos reflexionar:La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.
Estos valores son relevantes, principalmente, por tres motivos: serán promovidos por la Unión tanto en el ámbito interno como en la escena internacional, su cumplimiento es requisito imprescindible para la entrada en la Unión y su incumplimiento por parte de un Estado miembro puede dar lugar a determinadas sanciones.
Cabe preguntarse ahora por qué se dividen los valores en dos grupos, de los cuales el primero se atribuye a la Unión y el otro a las sociedades de los Estados miembros. Cuando se habla de "la Unión promoverá sus valores"... ¿se refiere sólo al primer grupo, que son los que la letra del artículo atribuye a la Unión? ¿Hay una primera división y una segunda división de valores? ¿El pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres son valores de segunda categoría?
El Tratado de la Unión Europea, versión de Niza, establece que (art. 6.1) "la Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros". Vemos como el segundo grupo se ha añadido en el tratado constitucional, pero que también se han incluído algunos en el primer grupo (como dignidad o igualdad). No es que se hayan añadido todos los nuevos hablando de "sociedades..." como una especie de licencia estilística. O tal vez sí, pero ¿por qué se ha hecho así? ¿Por qué unos en un sitio y otros en otro, y qué significa, si significa algo?
Las libertades fundamentales
El artículo I-4 establece las llamadas cuatro libertades fundamentales de la Unión. Se trata de libertades económicas que formarían la base del mercado único europeo, y son las libertades de circulación de personas, servicios, mercancías y capitales, que se desarrollan en el capítulo I del título III de la parte III. Aunque aquí se hable de personas, realmente se refiere a ellas en la medida en que, como trabajadores, son elementos del proceso productivo. De hecho, el artículo III-133 (que desarrolla este principio) habla de "trabajadores".
También se establece la prohibición de toda discriminación por razón de nacionalidad, prohibición que seguramente se inserta en esta lógica de mercado, como demuestra el que se desarrolle en la parte de "mercado común". Además, existe un antecedente parecido. Cuando en 1986 se redacta el Acta Única Europea, dentro de una concepción económica totalmente liberal se insertan los dos llamados "oasis de solidaridad". Uno de ellos era la libre circulación de trabajadores. El otro era la igualdad retributiva entre sexos, que lo único que intentaba era evitar el dumping social y la caída de la industria en Francia, ya que la legislación en este país era mucho más estricta al respecto que en Alemania.
Relaciones entre la Unión y los Estados miembros
Éste artículo, el I-5, era el que estaba destinado a salvar a España del plan Ibarretxe: pero no es cierto, tal argumentación es falsa.
El artículo dice que la Unión "respetará [...] la identidad nacional [de los Estados miembros], inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional". El uso de la palabra "respetar" (frente a, por ejemplo, "garantizar") implica una postura pasiva de la Unión, que viene a significar que si los españoles decidieran que Euskadi va a convertirse en un Estado libre asociado y así lo reflejaran en la Constitución española, la Unión respetaría tal decisión. No es una garantía, porque garantiza la unidad de España sólo en la medida en que la Constitución española la pueda garantizar.
En otro orden de cosas, el artículo sigue diciendo "respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional". ¿Ésas son las funciones esenciales del Estado? ¿Nada que decir sobre la garantía de derechos fundamentales o unas condiciones dignas de vida? Nada. Hay que comprender la mentalidad de los que redactaron este texto. Y temer lo que puede pasarnos en sus manos (por ejemplo, también es interesante conocer la interesante concepción de las libertades de la Convención)
Por lo demás, el artículo establece algunas pautas sobre las relaciones entre la Unión y los Estados miembros. Cabe destacar que los Estados adoptarán todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de todas las obligaciones derivadas de la Constitución europea o la legislación comunitaria: y debe añadirse que todo este Derecho prima sobre el Derecho de los Estados miembros. Esto no es incompatible con el que la Constitución española sea la teórica norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico, porque existe un artículo en nuestra Constitución -el 93- que permite atribuir competencias a una organización inernacional por ley orgánica. No existiría, realmente, un Derecho superior a otro, sino que para unas competencias (las atribuidas a la Unión) el Derecho de la Unión sería la norma de referencia, y para otras (las que no han sido transferidas) sería la Constitución. En ningún momento se van a cruzar, al menos en teoría, ambos campos.
escrito el 6.4.05 a las 23:30|
