Ya sabemos (o creemos saber) que el poder legislativo está en manos del Parlamento y del Consejo de Ministros (que en la Constitución se llama, para abreviar, Consejo). Mediante un sistema de codecisión se trata de conjugar la representación de los Estados con una representación directa de los ciudadanos.
Como norma general, el Parlamento tomará decisiones por mayoría simple (más votos de un signo que de otro) y el Consejo por mayoría cualificada. La mayoría cualificada se define como "un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión".
El proceso legislativo tiene lugar de la siguiente forma:
1) INICIATIVA
La iniciativa reside en la Comisión. El Parlamento (artículo III-332) podrá solicitar a la Comisión que presente una propuesta sobre determinada materia. También pueden hacerlo, según el artículo I-34.3, el Banco Central Europeo, el Tribunal de Justicia o el Banco Europeo de Inversiones. Pero la Comisión puede, a su vez y en todos estos casos, negarse. Esto implica que ningún acto legislativo puede tomarse sin "permiso" de la Comisión, que tiene algo así como un veto previo.
Existen excepciones a esta regla general en el artículo I-34.3, según el cual, si la Constitución lo permite expresamente, pueden proponer leyes un grupo de Estados o el Parlamento Europeo. Resultará interesante saber que hay una sola ley que se tome a iniciativa del Parlamento, aquella por la que se creará un procedimiento uniforme a nivel europeo para la elección de los diputados (artículo III-330). Es más, ésta es una ley del Consejo, que se toma mediante un procedimiento especial, sin codecisión entre Parlamento y Consejo, sino con preponderancia de éste último: de forma que a cambio de ganar la iniciativa, el Parlamento pierde poder de decisión.
2) PRIMERA LECTURA
Tanto el Parlamento como el Consejo han recibido la propuesta de la Comisión. El Parlamento debe decidir su posición y transmitirla al Consejo. Si el Consejo la aprueba, la ley se adopta. Si no lo hace, transmitirá su posición al Parlamento, explicando el porqué de ésta. También la Comisión informa de su postura.
3) SEGUNDA LECTURA:
El Parlamento tiene tres meses, dentro de los cuales puede decidir, por mayoría simple:
El Consejo tiene un plazo de tres meses para decidir:
Para pronunciarse sobre una enmienda, es necesaria la mayoría cualificada, a no ser que el dictamen de la Comisión haya sido negativo, en cuyo caso es necesaria la unanimidad. Y uno se pregunta, ¿qué pinta aquí la Comisión? ¿Cómo se puede permitir que el poder ejecutivo influya en el resultado legislativo? Uno de los principios fundamentales de la democracia representativa es la división de poderes, que aquí se están cargando, que están haciendo pedazos. A esto se suma esa potestad exclusiva para presentar iniciativas legislativas que, hemos visto, también reside en la Comisión. Empezamos a ver quién corta aquí el bacalao. Y quien no.
4) COMITÉ DE CONCILIACIÓN:
Está compuesto por un número igual de representantes del Parlamento y del Consejo; la Comisión, a su vez, participa en los trabajos (hay quien nunca tiene bastante) y actúa un poco como intermediario. El Comité tiene seis semanas para conseguir un texto consensuado. Si no lo consigue, la ley se considera rechazada; si lo consigue, pasa de nuevo al Parlamento y al Consejo.
5) TERCERA LECTURA:
Tanto el Parlamento como el Consejo tienen seis semanas para discutir el texto consensuado. Si ambos lo aprueban, la ley queda aprobada; y, si no, se rechaza.
Finalmente tenemos de los procedimientos legislativos especiales. De acuerdo con ellos se aprueban leyes por parte de uno de los dos órganos, Consejo o Parlamento, con la participación del otro. No es que se explique muy bien, pero parece ser que en lugar de existir un proceso de codecisión, es o bien el Parlamento o bien en el Consejo el que adopta la ley, previa consulta al otro órgano. Esta consulta puede ser vinculante (y se hablará entonces de "previa aprobación de...") o no vinculante ("previa consulta a...").
En términos cuantitativos, el Parlamento (recordemos, el órgano con la legitimación más directa) hará uso de esta facultad en tres ocasiones. El Consejo en veintitrés. En términos cualitativos, las tres leyes que el Parlamento desarrollará son relativas a asuntos de autorregulación, cosa que suele hacerse en las diferentes Constituciones: Estatuto de los Diputados, Comisiones de investigación y Defensor del Pueblo. Las leyes que el Consejo elabora de acuerdo con este procedimiento especial abarcan muchas materias, como el Marco Financiero Plurianual, los recursos propios de la Unión, el estatuto del Banco Europeo de Inversiones, los derechos del artículo I-10 u otros.
En resumen, y volviendo al procedimiento ordinario: estamos ante un proceso muy complicado y muy largo (apurando los plazos al máximo, incluidas ciertas prórrogas que se permiten, y suponiendo que se llegue al acuerdo en tercera lectura, la adopición de una ley puede tardar casi un año). El principal motivo de esto es que se requiere la aprobación tanto del Parlamento como del Consejo, siendo imposible adoptar la ley cuando existe el rechazo expreso de uno de los órganos. Sí es cierto que a veces la Constitución interpreta un silencio como inexistencia de oposición y permite que la ley se apruebe.
Y, lo que es más grave, estamos ante un proceso que viola la separación de poderes al conceder la iniciativa legislativa casi en exclusiva a la Comisión y permitir que ésta participe e influya en los debates sobre las leyes.
escrito el 27.11.04 a las 17:16|
