El título IV de la parte I de la Constitución se titula De las instituciones y órganos de la Unión y viene a ser una presentación de los diversas instituciones entre las que se reparte el poder. Mi idea es dedicar un post a cada una de ellas por separado, pero por el momento me limitaré a dar una visión general.
La estructura institucional de la Unión es compleja, ya que debe cargar con la dualidad de una Europa de los ciudadanos y de los Estados. Conviven y se superponen instituciones que representan a las personas (las menos) y a los países.
Así, el Parlamento Europeo es la única institución que representa directamente a los ciudadanos. Está formado por 732 diputados elegidos por sufragio universal. A cada país se le asigna un número de diputados que oscila entre 6 y 96 y depende de la población. Por otra parte, tenemos un Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado o Gobierno de los países de la UE, y un Consejo de Ministros, que reúne a un ministro de cada país. Finalmente, tenemos el Tribunal de Justicia y la Comisión Europea. El Parlamento elige al presidente de la Comisión, que actualmente es el portugués Durao Barroso. Este presidente presenta un equipo de comisarios que debe aprobar el Parlamento. Se vota a toda la Comisión, en bloque. Todo esto lo hemos vivido hace poco.
Ahora veamos cómo se reparten los poderes. Tal vez como causa de esta dualidad ciudadanos - Estados, el poder legislativo lo comparten el Parlamento y el Consejo de Ministros (¿no recuerda esto a cuando en el S. XIX las leyes se elaboraban entre las Cortes y el Rey?). Además, el artículo I-26 párrafo 2 afirma que, como norma general, los actos legislativos sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión. Por lo tanto, la influencia de la única cámara de elección popular en el proceso legislativo es muy escasa. Además, la intervención de, por lo menos, tres órganos en el proceso legislativo conlleva el problema de que se hace difícil saber a quién tenemos que considerar responsable de una decisión que consideremos inadecuada. Que tampoco es que importe mucho, porque sólo podemos intentar cambiar la composición del Parlamento. Pero siempre alivia saber de quién deberíamos hacer un muñequito vudú. Pues ni eso.
El poder ejecutivo, en gran medida, pertenece a la Comisión, que "ejecutará el Presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo funciones de coordinación, ejecución y gestión". El Consejo Europeo y el de Ministros se dedican más bien a establecer el camino que, en líneas muy generales, debe seguir la UE: así, el Consejo Europeo "definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales", y el de Ministros "ejercerá funciones de definición de políticas".
Es fundamental saber qué control existe sobre los diversos órganos: especialmente sobre la Comisión, que parece ser el más poderoso. En primer lugar, la Constitución garantiza la independencia de los miembros de la Comisión. Este artículo es ya papel mojado. La forma en la que se ha constituído la Comisión actual es la que se recoge en el tratado. Pero en la Comisión de Barroso está presente, por ejemplo, la comisaria Neelie Kroes, que ocupa la cartera de Competencia aunque tiene intereses en determinadas empresas. Esto debería suponer la imposibilidad de acceder a dicha cartera, pero no existen mecanismos eficaces para evitarlo, como ha quedado visto.
En segundo lugar, existe un control judicial por parte del Tribunal de Justicia (qué menos...) Sin embargo, hay que tener en cuenta que un gobernante goza de un amplio margen de discrecionalidad.
Una actuación de la Comisión puede ser legal... sin ser por ello legítima. Y la legitimidad, en un sistema democrático, no puede venir sino de los ciudadanos. Supongamos que aceptamos que el sistema español es suficientemente democrático. Existe un paralelismo, hasta cierto punto. En España, los ciudadanos eligen un Parlamento, que elige un Gobierno. En Europa, elegimos un Parlamento que elige una Comisión. Pero no basta con esta legitimidad entregada al ejecutivo en su origen. Es necesario un control periódico, que se suele ejercer a través de la moción de censura (vale, ya sé que todo esto no es más que teoría: pero ahora veremos que en este tratado ni siquiera se cumple la teoría).
La responsabilidad de la Comisión es colectiva y no se puede rechazar a un comisario individualmente (aunque se ha llegado a un acuerdo por el cual si una clara mayoría del Parlamento rechaza a un comisario, el Presidente de la Comisión se compromete a pedirle la dimisión o justificar su negativa a hacerlo. Si el Presidente solicita a un comisario que dimita, éste está obligado a hacerlo, y esto último también es algo relativamente reciente: se implantó durante la presidencia de Romano Prodi, que precedió a Durao Barroso). Pero atención: tomemos, para poder establecer alguna comparación, la Constitución Española, que dice (art. 113.1) que "el Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura". Por su parte, el artículo III-340 de la Constitución Europea exige una mayoría de dos tercios, aun teniendo en cuenta que parece que basta con mayoría simple para elegir a una Comisión. Lo que implica que, una vez que se ha elegido una Comisión, es casi indestituíble. Es decir, hay un control prácticamente nulo del Parlamento.
escrito el 20.11.04 a las 17:43|
