El Consejo Europeo
Las Comunidades Europeas solían tener como único órgano decisorio el Consejo, que tomaba decisiones por unanimidad. Si éste no era capaz de alcanzar un acuerdo, cosa bastante común en asuntos espinosos, la adopción del acto quedaba paralizada. Para solucionarlo, desde la década de los sesenta se comenzaron a producir reuniones informales al más alto nivel, que se denominaban "charlas al calor de la lumbre". Los más altos representantes de cada Estado se encerraban en, un poner, el castillo de la Guillonnière, y allí caía una botella tras otra de Guigal Hermitage Rouge del noventa y ocho hasta que se pusieran todos de acuerdo. Esas reuniones, en principio esporádicas, se institucionalizan en 1974 y se recogen en un tratado por primera vez en 1992, en Maastricht.
El Consejo Europeo representa a los países de la Unión. Está formado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los países miembros (los únicos que tendrían voto), por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. También participa en sus trabajos el Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, y está asistido por la Secretaría General del Consejo.
El Presidente del Consejo Europeo es elegido por éste con total libertad (salvo un requisito: no podrá ejercer mandato nacional alguno) por mayoría cualificada y por un mandato de dos años y medio, renovable una sola vez. En caso de impedimento o falta grave, cabe cesarlo por el mismo procedimiento: por fin un poco de lógica en la destitución de alguien. Los Jefes de Estado y Gobierno sólo son responsables ante sus Parlamentos nacionales o electores.
El Consejo Europeo se reune trimestralmente por convocatoria de su presidente, pudiéndose convocar una reunión extraordinaria si fuera necesario. Respecto a la toma de decisiones, la norma general es la unanimidad o consenso: es posible que la Constitución establezca otra cosa. Como curiosidad, cada miembro puede actuar en representación de un miembro ausente, pero sólo de uno.
Cuando decida por mayoría cualificada, es necesario el voto de un 55% de los Estados miembros (14 en la Europa de los 25), siendo al menos quince Estados, que representen el 65% de la población de la Unión. Pero se dice además que si no existe una minoría de bloqueo de cuatro países al menos, la mayoría cualificada se considera alcanzada, lo que, supongo, prevalece sobre lo dicho anteriormente.
Si el Consejo Europeo no actúa a propuesta de la Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores (que es elegido por el Presidente de la Comisión), la mayoría cualificada se alcanzará con el voto de un 72% de los miembros del Consejo (18 en la Europa de los 25), que representen al menos el 65% de la población.
Se aplicará la mayoría simple para las cuestiones de procedimiento y la aprobación del Reglamento interno.
Son funciones del Consejo Europeo "dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales". El Consejo Europeo no puede ejercer ningún tipo de función legislativa.
Respecto al Presidente del Consejo Europeo, debe presidirlo, dirigir sus trabajos, facilitar el consenso y presentar un informe, al término de cada reunión, al Parlamento Europeo. Además, ostentará la representación exterior de la Unión en asuntos de política exterior y seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Ministro de Asuntos Exteriores.
Estudiando más atentamente las funciones del Consejo Europeo, distribuídas a lo largo de la Constitución, encontramos:
1) Diversas potestades organizativas:
- Establecer la distribución de escaños parlamentarios entre los Estados miembros, dentro de los límites establecidos por la Constitución (un mínimo de 6, un máximo de 96, proporcionalidad) y la aprobación del Parlamento; establecer las diferentes formaciones del Consejo de Ministros; también el número de miembros de la Comisión y el sistema de rotación para asegurar que la participación de los diferentes países es equitativa, entre otros.
- Proponer al Presidente de la Comisión, teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento, y nombrar a la Comisión, con la aprobación del Parlamento. Igualmente, nombrar al Ministro de Asuntos Exteriores, con la aprobación del Presidente de la Comisión (son facultades meramente formales, sin ningún poder real, ya que están vinculadas a los resultados electorales o a la decisión del Parlamento).
- Elegir a los miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE), por recomendación del Consejo, previa consulta al Parlamento y al Consejo de Gobierno del BCE. (aquí sí existe un auténtico poder de decisión, ya que ni las recomendaciones ni las consultas son vinculantes).
2) Establecer determinadas políticas básicas:- Definir las líneas estratégicas básicas y los objetivos de la política exterior, de seguridad común y de defensa de la Unión, así como sus intereses estratégicos. Todo asunto de política exterior que precise de un enfoque común deberá acordarse en el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros. Evaluar de forma periódica las amenazas a las que se enfrenta la Unión.
- Junto con el Consejo de Ministros, establecer los principios básicos de la política económica. Esto incluye un informa anual sobre la situación de empleo en la Unión y en cada uno de los países miembros.
- Establecer las orientaciones básicas de la legislación para la constitución del espacio europeo de libertad, seguridad y justicia.
3) Otras funciones:- Orientar las negociaciones de la Unión con un Estado que desee salir de la misma.
- El Consejo Europeo ostenta una especie de derecho de veto sobre las normas que un Estado considere que perjudican a aspectos fundamentales de su sistema de Seguridad Social o su sistema penal.
- Abrir el proceso de reforma de la Constitución, aceptando que se estudie una propuesta determinada. Esto se hará por mayoría simple.
- Sobre el proceso de ratificación del tratado se dice que si, transcurrido el plazo de dos años en el que los Estados deben ratificarlo, al menos veinte lo han hecho y el resto no ha podido, el Consejo Europeo estudiará la situación. De todos modos, y esto es un principio básico de Derecho internacional, un Estado no puede quedar vinculado por un tratado que no haya sido aceptado conforme con los requisitos que establezca su ordenamiento interno. La ratificación es necesaria. Por lo tanto, lo que decidiría el Consejo Europeo es si se modifica el tratado para que sea más aceptable para los Estados que lo rechazaron o si se repite la votación hasta que salga sí (no sería la primera vez, ni la segunda).
escrito el 10.12.04 a las 15:41|
Imagínense
Buscan futbolistas para apoyar la Carta de la UE
El Gobierno quiere conseguir que los principales clubes de fútbol españoles se involucren en la campaña de la Constitución Europea, cuyo referéndum tendrá lugar el 20 de febrero de 2005. La idea del ejecutivo de Zapatero es que los jugadores más afamados intervengan explicando las bondades de la Carta de la UE
Por ejemplo:
- ¿Y qué opina Raúl de la Constitución Europea?
- Si, bueno, no, yo pienso que es buena, ¿no? Que hay que votar que sí, porque bueno, somos europeos, ¿no?
(Hay que tener en cuenta que para los mensajes que se tiende a transmitir, estamos ante personas con una elocuencia y facilidad de palabra suficientes)
escrito el a las 01:04|
El Parlamento Europeo
Ya dijimos que el Parlamento Europeo es el órgano que representa a los ciudadanos de la Unión. Está formado por 732 diputados. Desde la entrada en vigor del tratado (dentro de dos años, si nadie lo remedia) el número mínimo de diputados será de 6 y el máximo de 96. Actualmente se reparten entre los países de la forma siguiente:
Alemania: 99 escaños
Francia, Italia, Reino Unido: 78 escaños
España, Polonia: 54 escaños
Países bajos: 27 escaños
Bélgica, República Checa, Grecia, Portugal: 24 escaños
Hungría: 23 escaños
Suecia: 19 escaños
Austria: 18 escaños
Dinamarca, Eslovaquia, Finlandia: 14 escaños
Irlanda, Lituania: 13 escaños
Letonia: 9 escaños
Eslovenia: 7 escaños
Estonia, Chipre, Luxemburgo: 6 escaños
Malta: 5 escaños
Supongo que habrá pocos cambios cuando (si) el tratado entre en vigor: sencillamente para ajustar el número de escaños de cada país a esa horquilla 6-96. El Consejo Europeo será el que fije por unanimidad, a iniciativa del Parlamento y con su aprobación, la composición definitiva.
Respecto a cómo se elige, los principios básicos del sufragio universal se deben seguir en todos los Estados, obviamente. Sí cambia el marco de elección: en Italia o Gran Bretaña los diputados se eligen por regiones, en España o Francia en un ámbito nacional y en Alemania se sigue un sistema mixto.
Y ahora veamos cómo se articulan las funciones del Parlamento:
1) Función legislativa
La creación de las leyes ya la explicaba aquí. Recordemos: función legislativa compartida con el Consejo de Ministros, iniciativa legislativa casi exclusiva de la Comisión y excesivo protagonismo de la misma, teniendo en cuenta que es el poder ejecutivo. Ruptura de la división de poderes.
2) Función presupuestaria
Un Presupuesto, formalmente, es una ley, y como tal suele aprobarse. El proceso por el que se aprueba el Presupuesto es, según la Constitución, ligeramente diferente. Se establecen plazos más cortos, ya que es vital que un Presupuesto esté aprobado para el inicio del ejercicio presupuestario (el uno de enero).
Si no llega a hacerse así, lo que se hace es que se toma el presupuesto anterior, y se dividen los recursos de los que permite disponer por doce. Cada mes se puede gastar hasta una parte, siempre que no sea mayor de lo que se hubiera permitido si se hubiera aprobado el nuevo presupuesto. Y así hasta que se consiga sacar adelante el presupuesto.
Ejecutado el presupuesto, la Comisión presenta al Consejo y al Parlamento las cuentas del ejercicio cerrado, junto con un balance financiero. El Parlamento, por recomendación del Consejo, examinará y aprobará, en su caso, la gestión presupuestaria.
3) Función de control
El Parlamento suele realizar una función de control sobre el ejecutivo, de maneras diversas. Vamos a ver hasta qué punto van a resultar eficaces.
Moción de censura: también fue comentada previamente. Recordemos: para que una moción de censura sobre la Comisión se apruebe, es necesaria una mayoría de dos tercios. Esto hace muy difícil poder hacer efectiva la moción, y la Comisión, sabiendo esto, se sentirá con las manos libres. ¿Consecuencias? Las obvias.
Defensor del Pueblo: se trata de una institución que elige el Parlamento. Está facultado para recibir las quejas de todo ciudadano de la Unión, residente o persona jurídica que tenga su domiciolo social en un Estado miembro, relativas a casos de mala administración en la actuación de las instituciones de la Unión, salvo el Tribunal de Justicia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Podrá investigar sobre las mismas y elaborará un informe, que se enviará al Parlamento y al órgano objeto de queja. Enviará además un informe anual al Parlamento.
La pregunta es qué quiere decir "mala administración". El Defensor del Pueblo español, por ejemplo, está destinado a defender los derechos fundamentales, para lo cual puede supervisar la actividad de la Administración. Quizás "mala administración" sea un término más amplio, que abarca acciones administrativas lesivas de derechos y también otras acciones por debajo de la eficacia que cabría exigir.
Supongo que lo que debe hacerse es poner en contacto esta figura con el artículo II-101, llamado "Derecho a una buena administración", que incluye el derecho a ser tratado con imparcialidad, equidad y en un plazo razonable, así como la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o agentes en el ejercicio de sus funciones.
El Defensor del Pueblo es elegido por mayoría simple por el Parlamento. Para su destitución es necesario que cometa una falta grave o deje de cumplir las condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones, y será el Tribunal de Justicia el que pueda destituirlo, a petición del Parlamento Europeo.
Esta quiebra del principio de simetría de las formas (es decir, que no haga falta también mayoría simple para destituirlo) está justificada, ya que se pretende que el Defensor del Pueblo goce de independencia en el ejercicio de sus funciones. Además, debe tenerse en cuenta que no tiene a su disposición ningún poder cuyo abuso pueda resultar lesivo para los ciudadanos.
Comisión de Investigación: es la institución que todos conocemos. Que cada uno decida si sirve para algo o no. Se puede constituir a petición de la cuarta parte de los miembros que lo componen. Es lógico que baste con una pequeña parte, para que la mayoría no pueda bloquear la creacion de dichas Comisiones (en España, el Reglamento del Congreso fija la necesidad de que la soliciten un quinto de los diputados). Existe una restricción en cuanto al objeto de la investigación: mientras que en España puede investigarse "cualquier asunto de interés público", la Constitución Europea limita la investigación a "alegaciones de infracción o de mala administración en la aplicación del Derecho de la Unión". La referencia a la aplicación del derecho de la Unión está excluyendo, según entiendo, las actuaciones de Gobierno, que son metajurídicas por definición. Es decir, no están sujetas al Derecho. Existe un ámbito de poder amplísimo para la toma de decisiones gubernativas, dentro del respeto a unos principios básicos.
Tampoco puede crearse una comisión de investigación para estudiar casos que estén siendo estudiados por la Justicia, hasta que no concluya el procedimiento jurisdiccional. Por ejemplo, la Comisión española del 11-M, si este precepto estuviera vigente en España, no podría haberse constituído.
La actuación de la Comisión de Investigación concluirá con la presentación de un informe. A falta de norma específica, se aprobará por mayoría simple. Esto, seguramente, tendrá las consecuencias de siempre. Dos declaraciones paralelas, de mayoría y minoría, totalmente opuestas. Tal vez éste sería uno de los escasos supuestos en los que sería interesante experimentar con la exigencia de unanimidad.
4) Función consultiva:
Hasta el año 1987, este órgano era exclusivamente consultivo. En este texto constitucional, la expresión "previa consulta al Parlamento Europeo" aparece cuarenta y ocho veces, y normalente estaremos hablando de decisiones del Consejo de Ministros. Es decir, los representantes de los Gobiernos deciden. Los representantes de los ciudadanos dan su opinión, que obviamente no es vinculante. Y así hasta cuarenta y ocho.
Pero podría ser peor: por lo menos se consulta.
escrito el 3.12.04 a las 01:58|
La democracia en la Unión (II)
Uno de los procesos de toma de decisiones es el de la unanimidad. Lo que quiero plantear aquí es en qué medida es la unanimidad un proceso democrático.
La unanimidad se basa en la igualdad soberana entre los Estados. El que un Estado sea soberano implica que otros Estados no pueden imponerle una conducta, como norma general. Es decir, si veinticuatro de veinticinco países de la Unión Europea toman una decisión determinada, no pueden imponérsela al vigésimo quinto país. Porque es soberano, y sólo queda obligado si así lo desea.
Por eso, en muchas de las decisiones del Consejo de Ministros o del Consejo Europeo, se solicita la unanimidad. Porque hemos dicho que estos dos organismos son los que representan a los Estados. Existen casos en los que la unanimidad no se solicita. Eso es posible porque previamente, el Estado, al ratificar la Constitución, ha cedido parte de su soberanía, permitiéndolo. En todo caso, de forma directa o indirecta, debe existir un consentimiento por parte del Estado.
Vale. ¿Cuáles son los efectos de la exigencia de unanimidad? Existen posturas encontradas.
Mediante este procedimiento, lo que se pretende es que a través del diálogo se aproximen posiciones separadas, para alcanzar al menos un acuerdo en lo esencial. Esto es muy útil en Derecho Internacional, porque no existen mecanismos de ejecución consolidados. ¿Qué quiero decir con esto? Un ejemplo: en un país, el Parlamento dicta una ley prohibiendo el asesinato. Si un ciudadano ataca a otro con intenciones nada buenas y tiene suerte de que pase la policía por ahí, la policía tratará de reducir al atacante. Si no hay tanta suerte y el ataque se produce, e incluso tal vez la víctima muere, igualmente la policía intentará encontrar y detener al asesino, y un tribunal podrá condenarlo a tantos años de prisión, e ingresará en la cárcel, donde será vigilado por el funcionariado de prisiones, para que no se escape.
Ejemplo paralelo: la ONU declara que la guerra es un delito internacional. Pese a ello, la gran superpotencia decide invadir un país determinado. Si a la gran superpotencia se le mete entre ceja y ceja atacar ese país, no hay nada que hacer. No se puede detener a los que han tomado la decisión, ni enjuiciarlos, ni meterlos en la cárcel, ni nada. Mala suerte.
Por eso no es recomendable imponer a un Estado determinada conducta, porque no hay forma de que asegure que dicho Estado cumplirá. Y por eso se prefiere un acuerdo de todos, aunque sea mucho más reducido. De todos modos, eso ocurre a nivel internacional: pero en la Unión Europea, hay que decirlo, sí existe cierta estructura capaz de hacer efectiva una sanción. Entre otras cosas, hay un Tribunal de Justicia Europeo.
El principal problema de la unanimidad es que, en la práctica, concede un derecho de veto a cada uno de los Estados. Si una decisión debe ser tomada por unanimidad y un determinado país se empeña, la decisión no se toma. Es así de sencillo. Se le puede presionar para que cambie de postura, y si es un país pequeño será fácil que ceda, pero si es un país más importante es factible que se mantenga en sus trece (lo que, realmente, dice algo sobre lo democrático del proceso: aunque bueno, lo mismo pasaría con un sistema de mayorías).
El problema es saber qué es lo que ocurrirá en la práctica. Si la unanimidad servirá para fomentar el diálogo y que se llegue a un acuerdo esencial entre todos los países, o servirá para que la minoría más inmovilista marque el ritmo.
Una pista: durante su mandato, Margaret Thatcher vetó sistemáticamente cualquier mención a derechos sociales en los distintos tratados europeos, y frenó considerablemente la integración europea.
escrito el 2.12.04 a las 23:33|
